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L’indépendance de la justice n’est plus un dogme, par Gilles Sainati, magistrat (Le Monde diplomatique, juin 2009)

Le Monde diplomatique

Archives — Juin 2009

L’indépendance de la justice n’est plus un dogme

Comme à l’hôpital ou à l’université, la « culture du résultat » s’est imposée à la justice. Le

renforcement de l’autorité hiérarchique et le fétichisme des chiffres qu’elle induit bouleversent le

visage de l’institution. Ses priorités, ses équilibres et même sa philosophie ont été radicalement

transformés en une dizaine d’années. A tel point que des gardes des sceaux comme Mme Rachida

Dati peuvent affirmer que son indépendance n’a pas besoin d’être garantie…

PAR GILLES SAINATI


Voulue par M. Nicolas Sarkozy, la suppression des juges d’instruction ressemble fort au

trophée que l’on brandit à la fin d’une bataille, histoire de bien faire comprendre qui est

le vainqueur. Le rôle de ce juge de l’investigation a en effet sans cesse été réduit au cours

de ces dix dernières années. Il ne s’occupe plus guère que des crimes passionnels, sexuels

et des trafics régionaux de stupéfiants, soit 4 % du contentieux pénal. Le reste des

affaires, composé pour l’essentiel de petite délinquance urbaine, est orienté vers des

procédures rapides, comme les comparutions immédiates devant les tribunaux

correctionnels, ou directement traité par les parquets.

Au regard des années 1990, qui apparaissent comme une période d’émancipation des

juges — attestée par la multiplication des poursuites pour les affaires de délinquance

financière et politique —, les années 2000 sont celles d’une ferme reprise en main par le

gouvernement. Malgré une Constitution de 1958 profondément déséquilibrée en faveur

de l’exécutif subsistait encore au pays de Montesquieu l’apparence d’une séparation des

pouvoirs. Les magistrats du siège et du parquet, issus d’un même corps, disposaient de

garanties statutaires fortes : inamovibilité pour les premiers, autonomie pour les

seconds (1). Ce temps semble révolu, et l’on assiste désormais à l’avènement d’une

« justice exécutive ».

Cette politique est clairement revendiquée. Le 5 février 2009, Mme Rachida Dati, garde

des sceaux, prévenait ainsi les élèves de l’Ecole nationale de la magistrature :

« L’indépendance de la justice n’est pas un dogme, elle se mérite. »Une loi du 9 mars

2004 prévoit d’ailleurs que les procureurs soient placés sous l’autorité hiérarchique du

ministre de la justice, ce qui fait de celui-ci un « super-procureur ». Le texte lui donne un

pouvoir général d’intervention et d’orientation de la procédure dans chaque affaire

particulière. Après la nomination en conseil des ministres de l’ensemble des procureurs

généraux des cours d’appel, cette loi, intégrée sous l’article 30 du code de procédure

pénale, constitue une étape supplémentaire dans le renforcement de l’autorité du

ministre.

Mais l’autonomie des magistrats s’est surtout effritée en raison d’une transformation des

modes d’organisation pratique de la justice. Le modèle de procédure pénale français, qui

accordait à la défense un rôle de contestation dans la recherche de la preuve (la contre-

expertise par exemple), s’est brusquement fracturé à partir des années 2000. Dans bien

des cas, tout est déjà joué à l’issue de la phase policière, l’avocat n’ayant plus qu’un rôle

de figurant. La part judiciaire de la procédure n’est là que pour donner « une plus-value

aux procès-verbaux de police »,déclarait en 2004 M. Dominique Perben, alors ministre

de la justice, dans le préambule du projet de loi sur la criminalité organisée.

Des substituts distribuant à la chaîne

des dates d’audience

Modifiant petit à petit le travail juridictionnel et pénal, ce mouvement reflète le patient

travail de certains groupes professionnels pour faire valoir leurs doctrines. Ce fut d’abord

le verrouillage de la « chaîne pénale », une notion chère au Syndicat des commissaires de

la police nationale (SCPN). Pour ce dernier, les procureurs, les juges d’instruction, les

juges correctionnels, les juges d’application des peines devraient partager les logiques et

surtout… les conclusions du travail policier (2). En opérant une confusion entre la

nécessaire circulation d’information entre ces diverses fonctions de justice et leurs rôles

institutionnels, cette doctrine a abouti en pratique à nier toute indépendance au travail

juridictionnel et à transformer la procédure pénale en une chaîne d’information

univoque : le temps réel policier.

A partir du milieu des années 1990, les procureurs allaient prendre l’habitude de

poursuivre les affaires sur les seules indications téléphoniques des services enquêteurs.

Certains tribunaux de grande instance, comme celui de Bobigny, prirent alors des allures

de plateau d’entreprise de télémarketing, où l’on peut observer des substituts coiffés d’un

casque téléphonique, distribuant à la chaîne des dates d’audience.

C’est aussi à la fin de cette décennie qu’apparaît un réseau policier de surveillance des

décisions de justice, estimées trop laxistes. La stigmatisation des juges qui « relâchent les

voyous » cache en réalité un malaise policier plus profond, lié notamment à l’engagement

accru de l’institution dans la régulation des petits désordres urbains. Elle fut néanmoins

habilement exploitée par certains hommes politiques, comme M. Sarkozy, qui en fit

même un point focal de sa campagne pour l’élection présidentielle de 2007.

Estimant que les parquets relaieraient plus facilement ses préoccupations sécuritaires et

électorales, l’exécutif renforça leur suprématie. Cela allait aboutir à un accroissement des

poursuites pénales en dehors des cadres traditionnels. Au contraire des procédures

contradictoires, où chaque intervenant a un rôle bien déterminé (le juge, le procureur,

l’avocat), le parquet exerce désormais de manière de plus en plus unilatérale les

poursuites et les jugements.

Amorcée par une loi de 2000 instituant la « composition pénale », une procédure rapide

dans laquelle le parquet décide de la peine dès lors que le prévenu reconnaît les faits à

l’issue de la garde à vue, cette « justice de procureur » s’est épanouie avec la mise en

place de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) en 2004.

Dans cette sorte de plaider-coupable à la française, le procureur peut proposer à l’auteur

des faits une peine de prison ou d’amende qui devient rapidement définitive. Si un avocat

— souvent commis d’office — est présent, il n’est pas en position de pouvoir mener un

débat contradictoire sérieux, ni même de négocier. Quant à la ratification postérieure de

la sentence, par un magistrat du siège, elle se fait avec une automaticité de bon aloi. En

forçant un peu le trait, on peut dire que s’est créée, en pratique, une justice automatique.

Une justice évitant le débat, la publicité de l’audience, voire la motivation juridique, et

dans laquelle les règles du jeu varient en fonction des tarifs qu’applique le procureur.

Principal indicateur de qualité,

le nombre de condamnations

Ces procédures économisent un temps d’audience qui mobilise un ou plusieurs juges. Ce

n’est pas le moindre de leur mérite, à un moment où l’activité pénale n’est guère plus

appréhendée qu’en termes de flux et de stocks d’affaires à juger. Mais elles permettent

également de contourner les débats à l’audience, qui restent toujours tortueux, incertains

et lents. Lors du procès, il faut en effet supporter une défense qui peut soulever des

nullités de procédure, voire des magistrats du siège pas toujours assez coopératifs. Une

situation qui paraît impensable quand le principal indicateur de qualité de la justice

devient le « taux de réponse pénale », c’est-à-dire en réalité le nombre des

condamnations.

Ces incertitudes levées, tous les maillons de la chaîne pénale vont fonctionner

parfaitement, et il n’est guère surprenant que les taux d’incarcération atteignent des

sommets historiques (avec soixante-huit mille deux cent quarante-quatre personnes sous

écrou au 1er avril 2009). La culture du résultat renforce la position des magistrats les

plus répressifs, tant au siège qu’au parquet. Ils tendent à se regrouper dans les filières

pénales, les récalcitrants aux nouvelles politiques se déplaçant vers d’autres fonctions,

comme la justice civile.

Cela est d’autant plus vrai que l’actuelle politique ministérielle associe une gestion

« appropriée » des ressources humaines et la fragilisation du statut des juges du siège.

Non seulement la garde des sceaux passe systématiquement outre aux avis du Conseil

supérieur de la magistrature en matière de nomination des membres du parquet, mais,

dans les juridictions, les procureurs doivent signaler en temps réel les mauvais élèves qui

osent faire état de circonstances atténuantes ou refuser d’appliquer la loi sur les peines

planchers de 2006. En janvier dernier, au tribunal de grande instance de Paris, les

récalcitrants durent signaler immédiatement leur décision à la chancellerie, avant même

la rédaction des jugements…

D’une manière similaire, tel juge des libertés et de la détention (JLD), pas assez réceptif à

la nécessité impérieuse de retenir les étrangers pour les expulser, sera tancé par sa

hiérarchie ou bien, à l’occasion d’une réorganisation annuelle du tribunal, muté dans un

tout autre service sur simple décision du président du tribunal. D’autres fois, c’est dans la

composition des juridictions correctionnelles ou la sélection des présidents d’assises que

s’opère le tri, en fonction des orientations pénales de chaque juge. En fait, l’inamovibilité

des juges du siège n’est plus que géographique. Ils sont devenus des juges ad nutum

(révocables à tout moment) au sein de chaque tribunal, selon l’arbitraire d’un chef de

juridiction dont l’intérêt personnel reste le plus souvent de plaire au pouvoir s’il souhaite

faire carrière. Et la disparition prévue de fonctions spécialisées, comme celle de juge

d’instruction, facilite le mouvement : le magistrat du siège devient rapidement un juge de

circonstance, difficilement indépendant.

Le choix des magistrats

sous le regard du cabinet du ministre

A cette vulnérabilité des juges non spécialisés, composant l’essentiel des juridictions,

s’ajoute une nouvelle organisation spatiale de la justice qui va, sous prétexte de

performance, contourner le principe du juge naturel (3). Entre 2004 et 2006 ont été

créés des pôles régionaux rassemblant les investigations pénales les plus sensibles. Par le

choix judicieux d’une qualification pénale (« bande organisée » par exemple), une affaire

sera immédiatement traitée par le pôle d’instruction de Marseille alors même que les

faits se sont déroulés dans les Pyrénées-Orientales. Le modèle est celui de

l’antiterrorisme, fondé en 1986 et dans lequel tout fait qualifié de « terroriste » dépend

de la compétence d’un pôle parisien, même si les faits initiaux se sont déroulés en

Corrèze ou en Corse.

Inutile de préciser que le choix des magistrats composant l’ensemble de ces pôles, en

nombre restreint, fait l’objet d’une attention toute particulière du cabinet du ministre, et

pas seulement au regard des strictes compétences des intéressés…

L’ampleur des bouleversements qui ont affecté la justice depuis une dizaine d’années

donne le vertige : abolition de la distinction entre procureurs et juges en matière de

jugement ; dislocation du débat contradictoire dans des procédures d’aveux dirigés et/ou

rapides ; impossibilité effective pour les parquets de diriger les enquêtes et imposition

d’un tempo policier dans le traitement en temps réel des procédures pénales ;

contournement du principe du juge naturel ; automaticité de la peine avec la loi sur les

peines planchers, voire peine illimitée comme c’est le cas avec la rétention de sûreté,

votée en février 2008.

La plupart des principes fondateurs d’une procédure équilibrée ont cédé la place à une

justice comptable d’un ordre apparent, celui de la tranquillité publique adressée tous les

soirs aux téléspectateurs « qui n’ont rien à se reprocher ». L’abandon presque complet

des poursuites pour les affaires économiques et environnementales, le règlement de

contentieux financiers par des clauses d’arbitrage dérogatoires au droit commun, comme

ce fut le cas de manière caricaturale dans l’affaire Tapie (4), achèvent de donner à cette

nouvelle justice un rang mineur. En ce sens, ce mouvement rappelle curieusement la

conception de l’Etat d’un ancien ministre français de l’intérieur, qui considérait que « la

justice n’est qu’une branche de l’administration, et une branche inférieure (5) ». Il

s’agissait de Pierre Pucheu, en 1942.

GILLES SAINATI.

Gilles Sainati

Magistrat, membre du Syndicat de la magistrature et coauteur (avec Ulrich Schalchli) de La Décadence sécuritaire, La

Fabrique, Paris, 2007.

(1) Le procureur de la République dirige le parquet. Avec l’aide de ses substituts, il a la responsabilité

des poursuites et de l’accusation publique. Les magistrats du siège sont chargés de rendre la justice. Ils

exercent leurs fonctions assis, d’où leur nom. La plupart de ces juges sont des généralistes, appelés à

siéger indifféremment dans des chambres civiles ou correctionnelles, mais certains exercent des

fonctions plus spécialisées, comme l’instruction, l’application des peines ou la justice des enfants.

(2) La Tribune du commissaire de police, Paris, décembre 2003.

(3) Ce principe repose sur la compétence évidente du juge au regard du lieu où il exerce et de sa

fonction.

(4) Alors que la justice ordinaire avait tranché l’affaire Adidas, l’Etat a constitué en dehors de tout

cadre judiciaire une commission d’arbitrage, qui a fait passer les indemnisations de M. Bernard Tapie

de 135 millions à 285 millions d’euros…

(5) Bernard Durand, Jean-Pierre Le Crom et Alessandro Somma (sous la dir. de), Le Droit sous Vichy,

Max-Planck-Institut für europäische Rechtsgeschichte – Klostermann, Francfort, 2006, p. 407.

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