Le projet de loi pénitentiaire décortiqué par l’OIP

le taux d’occupation des prisons est de 116%  en 2009; il y a eu 81 suicides depuis janv 09;Gil Roblès commissaire du conseil  de l’Europe pour les droits de l’homme avait dit, visitant un e prison française en 2005 « sauf en Moldavie je n’avais jamais vu çà. »

Sur le  programme de construction de 13000 places de la loi Perben 1 de 2002 , on a achevé de construire 8000 places.

7 prisons ouvriront cette année.  N Sarkozy vient d’annoncer le  lancement nouveau programme de construction de places de prison;

Amitiés

e Sire-Marin

I) Le statut juridique du détenu

10 ans d’attente …

Voila bientôt 10 ans que la condition carcérale a été mise sur le devant de la scène médiatique avec le livre choc du docteur Vasseur, suivi de deux rapports parlementaires, puis des rapports Canivet ainsi que de celui du commissaire européen aux droits de l’homme, sans parler des articles de presse, et des condamnations de la France au niveau européen et de l’administration par le Conseil d’Etat. Bientôt 10 ans que les conditions parfois intolérables de détention dans les prisons françaises ont été l’objet d’une prise de conscience nationale. Et lorsque la prison se fait oublier, elle se rappelle encore à tous lors du décompte macabre des suicides, à savoir un tous les trois jours, ou encore de spectaculaire accès de violence.

Les critiques formulées convergent en un même constat formulé à l’occasion des états généraux de la condition pénitentiaire organisés en 2006 : la société carcérale est en marge du droit. La marmite carcérale déborde dans un contexte d’allongement de la durée des peines prononcées, et de durcissement de la répression avec les peines planchers. La première préoccupation porte sur les conditions de vie des détenus. Sont ainsi dénoncés la promiscuité, l’hygiène et l’insalubrité, le problème du maintien des liens familiaux, l’insécurité, les conditions de vie dans les quartiers disciplinaires, l’inactivité et l’ennui liés à l’offre insuffisante en matière de formation et de travail … L’autre grand sujet de préoccupation concerne le respect des droits des détenus, et notamment de leurs droits fondamentaux, alors que l’incarcération ne devrait consister qu’en la privation de la seule liberté d’aller et venir.

Pourtant, la prison et le droit pénitentiaire ont évolué. Mais non pas avec l’administration pénitentiaire, mais au contraire, bien souvent sans elle, voire contre elle. Le droit, le juge et l’avocat sont en effet entrés en prison, en forçant la porte. Le juge administratif qui a accepté de soumettre à son contrôle de nombreuses décisions de l’administration faisant grief aux détenus. L’avocat est présent en détention pour assister le détenu devant la commission de discipline comme devant le juge de l’application des peines. Enfin, très récemment, le législateur a instauré un contrôleur général des prisons, auquel s’ajoute le contrôle exercé par la commission nationale de déontologie de la sécurité, par le médiateur de la République, ainsi que les premiers dispositifs d’accès au droit.

La prison est donc désormais exposée à des regards et à des contrôles extérieurs. Mais en dépit de ces avancées, près de 63 000 détenus restent en marge du droit et occupent nos prisons dans des conditions de détention dénoncées par tous, situation d’autant plus inacceptable que la population carcérale est en voie de paupérisation et d’exclusion.

La déception d’une loi au rabais

Finalement, et après avoir axée dans un premier temps sa réponse sur l’amélioration et l’augmentation du parc pénitentiaire pour tenter de faire face aux conséquence de la politique pénale marquée par l’augmentation des peines de prison et l’allongement de la durée des peines prononcées, ce n’est qu’en 2009 que le politique s’empare enfin de la question pénitentiaire, et que le gouvernement actuel soumet au parlement l’examen d’une loi pénitentiaire, pourtant déjà promise sous l’ère JOSPIN.

Tous les acteurs de la prison avaient l’espoir que le politique s’empare enfin de la question pénitentiaire, l’espoir que l’idéal porté par les règles européennes inspire le projet de loi pénitentiaire ainsi que les politiques et les moyens mis en œuvres sur le terrain, l’espoir que le constat et les propositions dégagés lors des états généraux de la condition pénitentiaire soient entendus.

Mais tous les participants à notre commission, à l’instar des syndicats professionnels et des associations impliqués dans les prions, ont fait unanimement part de leur déception : la loi refuse toujours de consacrer le détenu comme un sujet de droits à part entière et ne soumet toujours pas la prison au droit commun. Force est en effet de constater que le gouvernement, de même que le législateur qui n’a pas apporté de grandes modifications au projet de loi, ont manqué d’ambition. Avec ce projet de loi, le politique a en effet confié à l’administration pénitentiaire soin de se réformer elle-même, à l’aune des critères de la pénitentiaire, au lieu de s’appuyer sur les principes dégagés dans le cadre des recommandations issues de CNCDH, du rapport Canivet, de tous les organes du conseil de l’Europe… Cette loi nous apparaît donc comme un non-événement, tant elle est loin de ce qui était espéré.

Dans ces conditions, et de manière unanime, les membres de la table ronde reproche au gouvernement d’avoir soumis ce projet de loi au vote du Parlement dans le cadre de la procédure d’urgence alors qu’il y avait là l’occasion de soumettre la loi fondamentale de nos prisons à un plus vaste débat. Nous craignons en effet que la porte de la prison se referme de nouveau et renvoie aux calendes grecques la révolution culturelle et juridique souhaitée visant à réformer en profondeur condition pénitentiaire. Nous demandons donc que cette loi soit soumise à un débat parlementaire normal ne soit pas votée dans le cadre de la procédure d’urgence imposée par le gouvernement.

Les critiques sont nombreuses en ce qui concerne d’abord le statut juridique du détenu. Si le projet de loi pénitentiaire proclame enfin que l’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et des droits fondamentaux inhérents à la personne, en précisant que l’exercice de ses droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité, du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes, il ne faudrait pourtant pas se satisfaire de cette proclamation, tant la loi offre une marge de manœuvre particulièrement floue, donc importante, à l’administration pénitentiaire pour restreindre ces droits, lesquels sont quant à eux souvent imprécis. En effet, dans un milieu carcéral où tout ce qui n’est pas expressément permis est souvent interdit, il est nécessaire d’aller plus loin en fixant avec précisions tant les conditions d’exercice de ses droits ainsi que leurs limites, sans se satisfaire d’un simple renvoi aux notions vagues d’ordre public, de sécurité, de contraintes inhérentes à la détention  … Il faut en effet que chacun, détenu comme administration, sache où commencent ses droits et obligations, et où ils s’arrêtent, afin que la règle de droit devienne protectrice pour les uns, légitimante pour les autres. Il ne faut pas non plus se satisfaire de cette seule proclamation tant la loi laisse des pans entiers du droit pénitentiaire dans le domaine du règlement, alors qu’ils touchent à l’exercice et aux limites de certains droits fondamentaux. L’administration pénitentiaire se voit donc confirmer dans son droit de légiférer par voie de décrets, arrêtés et circulaires dans le domaine de la fixation et des restrictions des droits des détenus. La où la loi devait restreindre et encadrer ce pouvoir discrétionnaire, elle le légitime.

Quels sont concrètement les droits énoncés par le projet de loi ? Les points positifs d’abord : la loi consacre le droit à la dignité, la permanence des soins, le droit à la vie familial, le droit à l’intégrité et à la sécurité, la liberté de culte et de conscience …

Mais au-delà de ces quelques avancées, il est incompréhensible que le projet de loi n’ait pas été édicté les règles concernant ce qui fait le quotidien de la vie en prison. La loi reste en effet muette et ne fixe aucune norme concernant les conditions matérielles de détention, l’hygiène, l’insalubrité, la « cantine », les cellules qui devraient répondre aux exigences d’un logement décent, le coût de la vie en prison …. Nous demandons donc que la création de nouveaux établissements pénitentiaires n’interviennent qu’en remplacement des places existant déjà mais vétustes.

La question des fouilles à corps, particulièrement attentatoires à la dignité des détenus et traumatisantes est abordée par la loi, mais sans apporter de modifications significatives au régime existant. Rien par ailleurs sur la liberté d’expression qui n’est pas mentionnée. Le droit de vote n’est toujours pas garanti. Le droit à la sexualité est toujours un sujet tabou. Le droit du travail reste toujours à la porte de la prison. La loi impose par ailleurs une obligation d’activité, alors qu’on attendait au contraire l’obligation à la charge de l’administration pénitentiaire d’assurer une activité. L’idée d’un RMI carcéral a été abandonnée. Rien non plus sur l’accès au droit en prison.

Si l’encellulement individuel avait été consacré par le Sénat, malgré l’opposition du garde des sceaux, avec toutefois un moratoire de 5 ans, le nouveau texte revient sur cette avancée fondamentale de la condition carcérale. Ce recul important est d’autant plus incompréhensible qu’il s’agissait d’une promesse du canadidat Nicolas SARKOZY et qu’elle figure parmi les premières revendications dégagées à l’occasion des états généraux de la prison. Au delà des raisons avancées par la Chancellerie pour s’opposer une nouvelle fois à l’encellulement individuelle dont au respect du droit de tous à l’intimité, seules des raisons budgétaires peuvent expliquer ce refus d’améliorer les conditions de détention.

L’une des questions qui a retenu l’attention de la commission concerne l’instauration de régimes de détention différenciés en fonction de la personnalité des détenus, de leur dangerosité, de leurs efforts. Autant de critères subjectifs qui remplacent le critère objectif jusqu’alors prévu par la loi, à savoir le quantum de la peine à purger ou restant à purger. Cette différenciation des régimes de détention, qui doit selon l’administration pénitentiaire permettre d’assouplir le régime carcéral de la plus grande majorité des détenus et qui répond à une attente du personnel surveillant confrontés à une augmentation de la violence en détention, nous paraît en réalité constituer un moyen d’accroître son emprise de manière constante, subjective, stigmatisante et arbitraire sur les détenus, et d’instaurer des catégories de sous-détenus avec des sous-droits. Les participants à la table ronde demandent donc que l’idée même de régimes de détention différenciées soit purement et simplement abandonnée, d’autant plus que la loi ne précise pas le régime de détention propre à chaque type d’établissement ni même la procédure applicable et les voies de recours.

L’amélioration du droit pénitentiaire et du statut juridique du détenu passe encore par la recherche de procédures équitables. La protection conférée au détenu par la loi et son statut juridique n’est effective que s’il peut être informé et défendu par un avocat et s’il peut avoir accès au juge pour faire valoir ses droits. Cela doit concerner toutes les décisions de l’administration applicables à la vie carcérale : les sanctions disciplinaires, le travail, les transfèrement,s le classement sous le statut de DPS, le placement à l’isolement, l’accès aux activités, l’affectation à un régime de détention plus ou moins sévère, le retrait des permis de visite … Le projet de loi pénitentiaire aurait d’abord dû obliger l’administration à motiver par écrit, en fonction de critères précis, toutes décisions restreignant les droits d’un détenu, faute de quoi, ces décisions resteront occultes quant à leurs motifs. Cette obligation de motivation n’a toutefois été prévue que pour les seuls refus de permis de visiste. La loi n’instaure pas non plus un droit de recours effectif contre les décisions de l’administration, dans le cadre de procédures rapides et effectives pour tenir compte de la spécificité de la vie carcérale. Au total, nous constatons donc qu’au lieu de droits opposables, la personne détenue se voit concéder des droits susceptibles d’atteintes sous couvert de notions floues telles que l’ordre public et la sécurité, et conditionnés au bon vouloir de l’administration pénitentiaire et à sa capacité à les mettre en œuvre.

Enfin, la procédure disciplinaire, dans laquelle l’administration pénitentiaire joue les rôles à la fois de procureur, juge et partie, n’offre toujours pas les garanties d’un procès équitable. Le projet de loi prévoit d’y intégrer un membre indépendant de la pénitentiaire. C’est insuffisant, si l’on veut que les décisions de ces commissions offrent toutes les garanties d’objectivité et d’impartialité. Le projet de loi fait par ailleurs l’économie de la définition des fautes disciplinaires, des sanctions applicables et de leur durée. Le seul progrès en matière disciplinaire consiste finalement dans la limitation à 30 et non plus à 45 le nombre de jours de cellules disciplinaires, étant pourtant rappelé qu’il existe des exemples dans d’autres pays européen où la durée du mitard très réduite sans qu’il y ait pour autant plus d’insécurité.

II) L’aménagement de la peine

Les principes qu’entend consacrer la future Loi pénitentiaire ne peuvent qu’être examinés au regard de l’ensemble de l’actualité de la Justice pénale:
- la nécessité d’une mise en conformité urgente avec les Règles pénitentiaires européennes;
- la surpopulation carcérale et ses conséquence à la suite de l’inflation des mesures conduisant inexorablement vers la détention;
- la Justice des mineurs, à l’heure où l’on entend abaisser encore l’âge à partir duquel on peut se retrouver incarcérer;
- les nécessaires réponses à apporter à la question de la santé mentale, lorsque l’on constate le nombre de personnes détenues atteintes de pathologies mentales…

La Commission détention s’inscrit dans la continuité des Etats généraux sur la condition pénitentiaire de 2006 à l’occasion desquels une large consultation nationale a été menée, incluant les 1ère personnes concernées à savoir les détenus, et a permis d’édicter une série de recommandations concernant lesquelles de nombreux politiques se sont engagés (http://www.etatsgenerauxprisons.org/ ).

A l’heure où l’instrumentalisation de faits divers dramatiques conduit à ce que la référence à la victime soit telle que la question même du sens de la peine et de son exécution en devienne secondaire, les membres de la Commission détention ont tenu à rappeler que rien n’oppose « droits des victimes » et droits des personnes détenues, ces derniers sont au contraire la meilleure garantie des premiers.  En ce sens, une enquête nationale de 2003 a permis de rectifier le cliché selon lequel l’opinion publique prônerait la tolérance zéro et ne se soucierait guère des problèmes pénitentiaires ( la prison vue par les Français, Pascal Descarpes in Champ pénal, http://champpenal.revues.org/document5773.html ).

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En partant du postulat que se sentir citoyen constitue le premier pas de la réinsertion, une réflexion s’est organisée sur le sens de la peine privative de liberté telle que présentée dans le dernier projet de Loi pénitentiaire.
En ce sens, exclure les personnes en situation de récidive du processus d’aménagement des peines inférieures à deux ans de détention constitue un absolu non-sens en ce qu’il aggrave encore un processus d’exclusion qui fragilise nécessairement le maintien du lien social.

A ce titre, il a été souligné que les missions d’insertion ou réinsertion, qui vont bien au delà de la seule de la prévention de la récidive sont quasi absente du texte proposé.  La place donnée à la surveillance électronique, présentée dans les médias comme révolutionnaire, illustre tout à fait cette dérive vers la multiplication des mesures de contrôle dépourvues de tout suivi et laissant nécessairement en marge les personnes les plus démunies (SDF, foyer sans poste téléphonique fixe, étrangers en situation irrégulière etc…).

De la même manière, force est de constater que les courtes peines représentent près de la moitié des incarcération et constituent en elles-mêmes un facteur de récidive en ce qu’elles viennent fragiliser d’avantage la situation sociale de la personne mise en détention.  A ce titre, il est fondamental d’apporter un véritable soutien aux alternatives à la détention.

Tout en s’associant pleinement au principe affirmé de l’automaticité des aménagement de peine, les membres de la Commission se sont interrogés sur les moyens et accompagnement qui viendraient à l’appui de tels aménagements dont le principe directeur demeure l’individualisation de la peine grâce à une diversité d’outils.

De même, la question de la place du Juge de l’application des peines est essentielle.  Il est un magistrat indépendant qui dit le droit dans un univers où précisément l’effectivité des droits s’avère difficile.  Il ne peut dés lors être envisageable de réduire son rôle à une simple mission d’homologation de décision qui seraient l’oeuvre de l’administration pénitentiaire et du Parquet.

Alors que les politiques évoquent une contractualisation du parcours de détention dans lequel la personne détenue se doit d’être pleinement actrice de sa peine, il est d’autant plus urgent de mettre en oeuvre des moyens effectifs pour que la peine ne soit pas uniquement synonyme de sanction mais aussi d’accompagnement.  A ce titre, les travailleurs sociaux et conseillers d’insertion et probation restent les personnes les plus à même d’élaborer avec chacun un véritable projet personnel.  Leur mission ne peut se confondre avec celle des surveillants dont l’impératif demeure le volet sécuritaire.

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